„Selbstbestimmungs-Initiative“ und wirtschaftsrelevante Staatsverträge. Folge 1: WTO

Auszug aus dem Gutachten von Prof. Christine Kaufmann, erstellt im Auftrag des Wirtschaftsdachverbands Economiesuisse (S. 9 ff., hier ohne Fussnoten wiedergegeben):

Zusammenfassung:

„Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Annahme der SBI für die Mitgliedschaft der Schweiz bei der WTO (multilaterale Abkommen) und die von ihr eingegangenen Verpflichtungen im Rahmen plurilateraler Abkommen eine Reihe von Fragen aufwirft, falls es zu Konflikten mit Verfassungsrecht kommt. Da die SBI auf diese Fragen keine Antworten gibt, müssten sie im Streitfall von Schweizer Gerichten, den WTO-Streitbeilegungsorganen, durch den Gesetzgeber, Neu- oder Nachverhandlungen oder „nötigenfalls“ durch Kündigung des betreffenden Abkommens geklärt werden. Allen diesen Varianten ist gemeinsam, dass sie zeitintensiv und bis zu ihrem Abschluss für die involvierten Akteure mit Rechtsunsicherheiten verbunden sind. Wie sich diese Rechtsunsicherheit auf die Position der Schweiz im Welthandelssystem auswirkt, ist primär eine wirtschaftliche und politische, nicht eine juristische Frage.“

Vollständiger Auszug: 

1. Abkommen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO)
1.1. Multilaterale Abkommen der WTO („Paket“)

Das Recht der Welthandelsorganisation (WTO) beruht auf dem Grundsatz der gegenseitigen Nichtdiskriminierung und einem möglichst weitgehenden Abbau von Handelsschranken unter den Mitgliedstaaten. Ein von allen Mitgliedstaaten akzeptiertes Set von Regeln ist für das Erreichen dieses Ziels unerlässlich. Die Mitgliedschaft bei der WTO setzt deshalb die Ratifikation eines Pakets von sog. multilateralen, für alle WTO-Mitglieder verbindlichen Abkommen, voraus (single package). Zentrale Pfeiler dieses Pakets sind das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen 1994 (GATT), das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS), das Abkommen über handelsbezogene Aspekte des Geistigen Eigentums (TRIPS) und die Vereinbarung über Regeln und Verfahren für die Streitbeilegung (DSU). Weitere multilaterale Verträge wie etwa das Abkommen über die Landwirtschaft konkretisieren diese Grundabkommen für spezifische Sektoren.31 Schliesslich wurde an der Ministerkonferenz in Bali 2013 zum ersten Mal seit der Gründung der WTO mit dem Abkommen über Handelserleichterungen (ATF) ein neues multilaterales Abkommen verabschiedet.

Der Beitritt der Schweiz zur WTO erfolgte durch zwei Bundesbeschlüsse: Der erste Beschluss umfasste das WTO-Abkommen und den von allen WTO-Mitgliedern verlangten Beitritt zu den multilateralen Abkommen in den Anhängen 1-3 zum WTO-Abkommen. Als Beitritt zu einer internationalen Organisation unterstand dieser „Paket-Beschluss“ gemäss dem damals geltenden Art. 89 Abs. 3 BV dem fakultativen Referendum; dieses wurde aber nicht ergriffen. Auch das neue Abkommen über Handelserleichterungen (ATF) unterstand dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 lit.d Ziff. 3 BV); die Referendumsfrist verstrich unbenutzt. Der zweite Bundesbeschluss anlässlich des WTO-Beitritts der Schweiz betraf die plurilateralen, d.h. die nur von einem Teil der WTO-Mitglieder angenommenen Abkommen.
1.2. Plurilaterale Abkommen

Zu den plurilateralen Übereinkommen zählen das Abkommen über das öffentliche Beschaf-[28] fungswesen (GPA), das Abkommen über den Handel mit Informationstechnologien (ITA) und das Abkommen über den Handel mit Zivilluftfahrzeugen. Die Schweiz ist allen drei Abkommen beigetreten.

Das Abkommen über den Handel mit Zivilluftfahrzeugen wurde anlässlich der Tokyo-Runde [29] zur Anpassung des GATT-Abkommen bereits 1979 abgeschlossen und vom Parlament genehmigt; es unterstand nicht dem fakultativen Referendum. Anlässlich der Gründung der WTO fand es unverändert Aufnahme in den Anhang 4 zum WTO-Abkommen.

Auch das öffentliche Beschaffungswesen war bereits Gegenstand eines Abkommens der Tokyo-Runde (GPA), deren Ergebnisse das Parlament 1979 genehmigte. Im Zuge der Verhandlungen über die Schaffung der WTO erfuhr das GPA eine substantielle Erweiterung und wurde schliesslich als plurilaterales Übereinkommen ebenfalls in Anhang 4 zum WTOAbkommen aufgenommen. Der Beitritt der Schweiz zu diesen plurilateralen Abkommen wurde dem Parlament neben dem bereits erwähnten Beschluss zu den multilateralen Verträgen in einem zweiten Bundesbeschluss vorgelegt. Dieser unterstand nicht dem fakultativen Referendum.

Die Mitgliedstaaten des GPA einigten sich 2012 auf dessen Totalrevision. Im Februar 2017 hat der Bundesrat die Botschaft zum revidierten GPA (2012) und zu den notwendigen Anpassungen des innerstaatlichen Rechts verabschiedet. Demnach unterliegt der Beitritt zum revidierten GPA (2012) dem fakultativen Referendum gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. d Ziff. 3 BV, da er die Anpassung diverser Bundesgesetze und der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen erfordert.

Das Abkommen über den Handel mit Informationstechnologien (ITA) wurde im Unterschied zum GPA und zum Zivilluftfahrtabkommen erst nach der Errichtung der WTO anlässlich der Ministerkonferenz in Singapur 1996 verabschiedet. Es besteht aus einer Ministererklärung und den darauf beruhenden Anpassungen der Verpflichtungslisten der Mitgliedstaaten, für die Schweiz der Verpflichtungsliste LIX Schweiz-Liechtenstein, einem Anhang zum GATT (eingehend dazu Rz [93] ff.).Die Anpassung dieser Verpflichtungsliste wurde dem Parlament zur Genehmigung unterbreitet, gestützt auf den damals geltenden Art. 89 Abs. 3 BV aber nicht dem fakultativen Referendum unterstellt.

Mit zwei Ministerklärungen wurde 2015 ein neues Abkommen über den Handel mit Informationstechnologien und zur Änderung der entsprechenden Verpflichtungslisten angenommen (ITA II). In seiner Botschaft kommt der Bundesrat zum Schluss, dass die Anpassung der Verpflichtungsliste eine Anpassung des Anhangs zum Zolltarifgesetz erfordere und deshalb dem fakultativen Referendum gemäss Art. 141 Abs. 1 lit. d. Ziff. 3 zu unterstellen sei. Folgt das Parlament dem Bundesrat, wäre diese Anpassung der Verpflichtungsliste die erste, die dem fakultativen Referendum unterläge (dazu hinten Rz  [93] ff.).

1.3. Mögliche Auswirkungen einer Annahme der Selbstbestimmungsinitiative

Bei einer Annahme der SBI ist zwischen den Auswirkungen auf die multilateralen und die plurilateralen Abkommen im Rahmen der WTO zu unterscheiden.

Das WTO-Abkommen und die multilateralen Abkommen unterstanden dem fakultativen Referendum. Würde die SBI angenommen, blieben diese Abkommen gemäss Art. 190 E-BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.

Nicht klar ist, wie ein Widerspruch zwischen der Bundesverfassung und einem der multilateralen WTO-Abkommen zu lösen wäre. Diese Frage könnte besonders dann relevant werden, wenn durch die Einführung neuer Verfassungsbestimmungen Konflikte mit WTO-Recht entstehen. Ein Beispiel ist die vor der parlamentarischen Beratung stehende Initiative „Für gesunde sowie umweltfreundliche und fair hergestellte Lebensmittel (Fair-Food-Initiative)“. Sie fordert unter anderem, dass der Bund das Angebot an Lebensmitteln stärkt, die unter fairen Arbeitsbedingungen hergestellt werden. Aus Sicht des Bundesrates könnte diese Initiative mit verschiedenen internationalen Verpflichtungen der Schweiz, darunter auch das GATT 1994, in Konflikt geraten. Wie nach Annahme der SBI in diesem Fall vorzugehen wäre, ist allerdings nicht klar: Käme Art. 56a Abs. 2 E-BV zur Anwendung, oder blieben die WTO-Abkommen trotz Widerspruchs zum Verfassungsrecht gemäss Art. 190 E-BV anwendbar? Wenn Art. 56a Abs. 2 E-BV Anwendung findet, müssten die betroffenen multilateralen WTO-Abkommen neu verhandelt werden – eine allerdings wenig erfolgsversprechende Option. Damit bliebe gemäss Art. 56a Abs. 2 E-BV „nötigenfalls“ die Kündigung.

Kündigt ein Staat – was bisher noch nie vorgekommen ist – eines der multilateralen Abkommen, z. B. das Landwirtschaftsabkommen, wäre damit die Beendigung des WTOÜbereinkommens und damit letztlich der Austritt aus der WTO verbunden. Tritt ein Staat aus der WTO aus, dürfen die WTO-Mitglieder diesem gegenüber WTO-rechtswidrige Massnahmen etwa in Form von Zöllen oder Handelsbeschränkungen ergreifen. Umgekehrt ist auch der austretende Staat nicht mehr an das WTO-Recht gebunden.

Ein solches Szenario könnte sich für die Schweiz etwa dann abzeichnen, wenn nach Inkrafttreten der SBI die Volksinitiative „Für Ernährungssouveränität. Die Landwirtschaft betrifft uns alle“ angenommen würde. Die Initiative will einen neuen Art. 104c BV schaffen, um die Versorgung der Schweiz mit eigenen landwirtschaftlichen Produkten sicherzustellen. Sie steht nach Einschätzung des Bundesrates u.a. im Widerspruch mit Verpflichtungen der Schweiz gemäss dem WTO-Landwirtschaftsabkommen. Sollte es zur Anwendung von Art. 56a Abs. 2 E-BV kommen und die Kündigung „nötig“ werden, wäre dieser Schritt aus rechtlicher Sicht möglich, die Einschätzung der damit verbundenen Konsequenzen müsste aber auch wirtschaftliche und politische Überlegungen einschliessen. Klar ist, dass die zahlreichen offenen Fragen im Zusammenhang mit einer allfälligen Anwendbarkeit von Art. 56a Abs. 2 E-BV zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit führen.

Im Unterschied zum Paket der multilateralen WTO-Verträge sind die plurilateralen Abkommen nicht an die WTO-Mitgliedschaft gekoppelt. Die für die Schweiz aktuell geltenden plurilateralen Abkommen zum Handel mit Zivilluftfahrzeugen, zum öffentlichem Beschaffungswesen (GPA) und zum Handel mit Informationstechnologie (ITA I) unterstanden nicht dem fakultativen Referendum. Bei Annahme der SBI würde die Bundesverfassung ihnen vorgehen (Art. 5 Abs. 4 E-BV), für das Bundesgericht und andere rechtsanwendende Behörden wären sie gemäss Art. 190 E-BV im Konfliktfall nicht massgebend und müssten wohl wie dargelegt (vorne Rz [9]) nicht nur gegenüber der Verfassung, sondern auch gegenüber den in Art. 190 E-BV für massgebend erklärten Bundesgesetzen weichen. Bundesgericht und rechtsanwendende Behörden könnten damit innerstaatlich der Bundesverfassung im Konfliktfall Vorrang geben. Das würde aber nichts daran ändern, dass die drei Abkommen im Verhältnis zu anderen Staaten weiterhin anwendbar blieben. Kämen Vertragspartner der Schweiz zum Schluss, dass die Schweiz sich nicht an ihre Vertragsverpflichtungen halte, könnten sie die Streitbeilegungsverfahren der WTO auslösen, eine Situation, mit der die Schweiz bislang noch nie konfrontiert war. Die in Art. 56a Abs. 2 E-BV vorgesehene Pflicht zur Neu- und Nachverhandlung von der Verfassung widersprechenden Abkommen scheint im komplexen Umfeld der WTO wenig erfolgversprechend. Es bliebe damit „nötigenfalls“ die Kündigung, die bei allen plurilateralen Abkommen rechtlich möglich ist.

Für die revidierten Abkommen GPA (2012) und ITA II, die sich derzeit in der parlamentarischen Beratung befinden, präsentiert sich die Lage insofern anders, als sie dem fakultativen Referendum unterstellt werden sollen und deshalb nach ihrem Inkrafttreten für die rechtsanwendenden Behörden und das Bundesgericht massgebend sein werden. Auch für sie gilt aber, was bereits bei den multilateralen Abkommen ausgeführt wurde: Die Frage, wie mit widersprechendem Verfassungsrecht, insbesondere wenn dieses nach dem Inkrafttreten der Verträge eingeführt wird, umzugehen ist, beantwortet die SBI nicht.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Annahme der SBI für die Mitgliedschaft der Schweiz bei der WTO (multilaterale Abkommen) und die von ihr eingegangenen Verpflichtungen im Rahmen plurilateraler Abkommen eine Reihe von Fragen aufwirft, falls es zu Konflikten mit Verfassungsrecht kommt. Da die SBI auf diese Fragen keine Antworten gibt, müssten sie im Streitfall von Schweizer Gerichten, den WTO-Streitbeilegungsorganen, durch den Gesetzgeber, Neu- oder Nachverhandlungen oder „nötigenfalls“ durch Kündigung des betreffenden Abkommens geklärt werden. Allen diesen Varianten ist gemeinsam, dass sie zeitintensiv und bis zu ihrem Abschluss für die involvierten Akteure mit Rechtsunsicherheiten verbunden sind. Wie sich diese Rechtsunsicherheit auf die Position der Schweiz im Welthandelssystem auswirkt, ist primär eine wirtschaftliche und politische, nicht eine juristische Frage.

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