Hat der Nationalrat die Verfassung verletzt?

René Rhinow und Georg Müller, emeritierte Professoren des öffentlichen Rechts der Universitäten Basel bzw. Zürich, greifen in den Mittellandzeitungen (6.10.16) mit einem gemeinsamen Beitrag in die Debatte über die Verfassungsmässigkeit der Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative ein.

Auszug:

„Die Initianten sprechen also in ihrer Begründung nur von einem «Auftrag» an den Bundesrat, zu verhandeln. Was gilt nun, wenn die Verhandlungen scheitern oder jedenfalls nicht fristgerecht unter Dach und Fach gebracht werden können, wonach es heute aussieht? Liegt dann eine Aufforderung vor, das Freizügigkeitsabkommen (FZA) zu verletzen oder gar doch zu kündigen, obwohl das nicht die Absicht der Initiative war? Die Volksinitiative und damit die Verfassung schweigen dazu! Bei der Auslegung der Verfassung geht es nicht um die sklavische Befolgung des Wortlautes einer bestimmten Vorschrift, sondern um die Umsetzung der Verfassung insgesamt. Eine (neue) Verfassungsbestimmung ist im Lichte anderer Bestimmungen der Verfassung auszulegen, wobei die gelegentlich geäusserte Ansicht irrig ist, eine jüngere Bestimmung gehe älteren automatisch und in jedem Fall vor. Diese Einbettung in die Verfassung wird von Politikerinnen und Politikern begrüsst, wenn es ihnen «passt», so wenn etwa der in Art. 121a BV verankerte Vorrang von «Schweizerinnen und Schweizern» wie selbstverständlich zum Inländervorrang mutiert oder wenn bei der Umsetzung des Zweitwohnungsartikels vom Wortlaut abgewichen wird.

Eine stringente Umsetzung gleicht einer «mission impossible», weil sie nicht alle Widersprüche auflösen kann. In dieser Situation ist es verfassungsrechtlich sehr wohl vertretbar, die Gebote von Art. 121a BV und das Vertrags-Anpassungsgebot in den Übergangsbestimmungen als Auftrag an die Behörden zu interpretieren, die landesinterne Umsetzung vorläufig auf eine FZA-konforme Lösung zu beschränken und auf den Fortgang der Vertragsverhandlungen abzustimmen. Es ist übrigens immer wieder vorgekommen, dass Verfassungsaufträge nicht sofort, sondern zum Teil erst nach längerer Zeit erfüllt wurden, wie das zum Beispiel bei der Mutterschaftsversicherung der Fall war. Gewiss kann man politisch geteilter Meinung sein, ob dieses Vorgehen sinnvoll erscheint. Aber ein Rechtsbruch liegt zweifellos nicht vor. So oder so werden Bundesrat und Bundesversammlung nicht darum herumkommen, in nächster Zeit das Verhältnis von Zuwanderungssteuerung und Freizügigkeitsabkommen resp. zu den bilateralen Verträgen zu klären, wohl mit einer Revision von Art. 121a BV. Und dieser Prozess hängt auch davon ab, wie sich die EU in dieser Frage verhält resp. entwickelt. Man kann zudem auch argumentieren, dass Volk und Stände angesichts der veränderten Situation und neuerer Erkenntnisse nochmals zu dieser für die Zukunft der Schweiz essenziellen Frage Stellung nehmen sollen.“

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