Die Kantone mit dem Bund in der EU-Zusammenarbeit

Eine neue wissenschaftliche Publikation Thomas Pfisterers.

Der Autor kommentiert zunächst die bestehenden Bestimmungen zum Verhältnis zwischen Bund und Kantonen in der Aussenpolitik. Er weist darauf hin, dass diese Regeln auf die traditionelle Vorstellung von (isolierten) völkerrechtlichen Verträgen zu geschnitten sind. Darum folgt eine Skizze der andersartigen Beziehungen Schweiz – EU und  die Anwendung dieser Bestimmungen auf sie. Daran schliesst sich ein Ausblick auf die künftigen Beziehungen Schweiz – EU und die Rolle der Kantone darin an.

Rezension Hans-Peter Widmers in der „Aargauer Zeitung“:

Das viel diskutierte Verhältnis Schweiz-EU zeigt, wie verflochten Aussen- und Innenpolitik sind und bis in Zuständigkeitsbereiche der Kantone hineinwirken. Auf diese aktuelle, komplexe Thematik geht der frühere Aargauer Bundesrichter, Regierungsrat und Ständerat Thomas Pfisterer in einer neuen Publikation ein. Sie ist aus dem St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung heraus entstanden. Der Autor interpretierte in der jüngsten dritten Auflage des Verfassungskommentars jene Artikel, die das Zusammenwirken von Bund und Kantonen in den Beziehungen zum Ausland regeln. Im Separatdruck beleuchtet er nun noch ausführlicher die aktuelle Zusammenarbeit Schweiz-EU sowie Optionen zur Weiterentwicklung des bilateralen Weges unter Aufrechterhaltung von Demokratie und Föderalismus.

Kernfrage der EU-Beziehung

Die 1999 revidierte Bundesverfassung erklärt die auswärtigen Angelegenheiten zur Bundessache. Der Zentralisierungstrend wird aber mit demokratischen und föderalistischen Gegengewichten ausbalanciert. So unterliegen Staatsverträge dem fakultativen Referendum. Der Bund hat auf die Zuständigkeiten und  Interessen der Kantone Rücksicht zu nehmen. Sie sind beizuziehen, wenn aussenpolitische Entscheide ihre Befugnisse tangieren – was immer häufiger der Fall ist. Unter gewissen Vorbehalten können die Kantone auch eigene Verträge mit dem Ausland schliessen. Vermögen sie sich aber tatsächlich in die veränderten Beziehungen mit der EU – die durch die Bilateralen I und II, 1993 und 2004, eine andere Dimension erfuhren – einzubringen?

Dieser Frage geht Pfisterer nach und stellt vorab fest, die Schweiz lasse sich zunehmend auf EU-Recht ein. Das geschieht einerseits durch die Abschlüsse bilaterale Verträge – die allerdings ins Stocken geraten sind, zu denen das Volk aber das letzte Wort hätte, wenn es dies wünschte –, und anderseits, indem die Schweiz erhebliche Teile ihres Rechts von sich aus, ohne staatsvertragliche Grundlage und mitunter über den Vertragsbereich hinaus, dem EU-Recht anpasst, wenn das ihren Interessen nützt. So sei unser Land ausschnittweise fast wie ein Mitglied eingebunden, ohne wie ein Mitglied mitentscheiden zu dürfen – „ein Kernproblem der EU-Zusammenarbeit“, konstatiert der erfahrene Jurist und Politiker Pfisterer. Er nimmt aber an, dass die Verträge weiterentwickelt werden. Denn die Schweiz, in der jeder zweite Franken im Ausland verdient werde, sei auf Europa angewiesen und müsse sich mit der EU arrangieren.

Kein Automatismus

Pfisterer verkennt den Aufwand, die Komplexität, die begrenzten Einflussmöglichkeiten und die zum Teil aufgewiegelten Vorbehalte gegenüber dem „Brüsseler Moloch“ nicht. Den Kritikern, die vor „fremden Richtern“ warnen, hält er entgegen, dass es keinen Automatismus gebe. Die Schweiz entscheide sogar bei jeder Weiterentwicklung selber und demokratisch – durch Bundesrat und Parlament, allenfalls Volk und Stände –, ob sie den Inhalt annehmen und ob sie sich auf EU-Recht einlassen wolle oder nicht. Die EU zwinge sie nicht dazu. Sie habe eingesehen, dass ihr gewisse Drittstaaten nicht beitreten wollen. Auch im eigenen Interesse ermögliche sie ihnen den Zugang zum Binnenmarkt und eine gewisse Zusammenarbeit (Bildung, Forschung, Personenverkehr, Kriminalitätsbekämpfung). Die Schweiz tue gut daran, die Chance zu langfristiger Beteiligung zu ergreifen. Voraussetzung für ihre Zustimmung sei, dass sie ihre Identität, Demokratie und Föderalismus, erhalten und mit dem bilateralen Weg zusammenführen könne.

Nach Pfisterers Ansicht kann die institutionelle Erneuerung mehr Demokratie und Föderalismus als heute ermöglichen. Nicht nur wie bisher in Einzelfällen, zum Beispiel bei Schengen/Dublin, sondern bei allen Verträgen müsse in „Brüssel“ eine Mitberatung bei der Entstehung des zu übernehmenden EU-Rechts gewährleistet, aber schweizintern zugleich der Einfluss von Kantonen, Vernehmlassern, Bundesrat, Parlament, Volk – das Referendum – gesichert sein. Bund und Kantone sollten Mittel und Wege gegen   das abnehmende kantonale Mitwirkungspotenzial suchen. Der ehemalige Aargauer Regierungsrat rät den Kantonen, sich intensiv auf eine Diskussion über die institutionellen Möglichkeiten der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sowie die Rolle der Kantone darin vorzubereiten.

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